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貿易保護主義迷霧背後的政治邏輯

                                                                           2017-09-30

  

  貿易保護主義是特朗普政府的一個重要政策導向。“買美國貨”,“雇美國人”,反對自由貿易,反對跨國企業轉移就業,反對接受移民,是特朗普競選期間的政策要點,也是他上臺後努力推動實施的政策內容。盡管國際社會一直反對和批評,特朗普似乎執意要違逆美國長久以來奉行的自由貿易原則,不惜發動一場貿易戰來改變現狀。對很多中國人來講,此事令人迷惑——很多人認為特朗普最近針對中國的各種政策(特別是啟動所謂的“301條款”)來自于美國對中國的根深蒂固的敵意。但同時人們又很清楚地看到,特朗普對中國並無太多意識形態上的成見。

  那麼,在特朗普的貿易政策迷霧背後究竟是怎樣的邏輯在起作用?不深入理解這個邏輯,中國的應對會很容易迷失方向,滑入危險的境地。

  貿易保護主義的吸引力

  盡管特朗普的貿易保護主義比大部分美國總統都要赤裸得多,但他絕非是唯一鐘情于保護主義的政治家。相反,幾乎所有的政治家都對保護主義青睞有加。

  一個最近的先例幾乎與特朗普政策如出一轍。在2009年上任伊始,奧巴馬總統簽署的第一項主要法案就是在8000億美元經濟刺激計劃中加入“買美國貨”條款,要求經濟刺激計劃所支持項目使用的鋼鐵和制成品應為美國生產。這項政策意在兌現奧巴馬在競選期間的一個重要競選口號:“買美國貨,選奧巴馬!”眾議院通過的方案把購買品限制在鋼鐵產品,但隨後參議院走得更遠,要求任何制造產品都必須來自國內制造商。

  該法案在2009年2月初剛一通過就在全球引起軒然大波,被稱為貿易保護主義的典型,備受抨擊。美國國內的反對人士也擔心,此條款恐使美國公共建設支出增加四分之一,甚至可能引發全球貿易大戰。在法案通過之前,歐盟和經合組織就已經表示強烈抗議,並揚言會共同抗擊該條款甚至進行報復性行動。其它國家例如加拿大等也都表示強烈抗議。中國政府當時也表示,購買美國貨相當于飲鴆止渴。

  在這種內外壓力下,對此法案歡欣鼓舞的奧巴馬最終屈服,為法案附加修改條款,將法案內容由原來的購買所有本土制造產品稀釋為僅適用于購買美國制造的鋼鐵產品。

  為什麼是鋼鐵業獨享保護?前述的特朗普與中國政府之間的矛盾也以鋼鐵業為主。鋼鐵業長期以來被稱為美國經濟的“脊梁”,在美國政治家和民眾當中享有獨特的優越地位,但自1970年代以來,美國鋼鐵業深受日本、德國、中國、韓國等國家的沖擊,日益難以維持。

  在奧巴馬之前,小布什總統在2002年同樣采取保護主義措施拯救美國鋼鐵業。當年3月,小布什簽署行政命令,將進口鋼鐵產品的關稅臨時性增加30%。依照計劃,該命令有效期持續到2005年。此行動明顯違法WTO條款,因此遭致國際社會的反對。WTO立即開始進行調查。2003年底,小布什提前取消該命令,宣稱政策獲得成功。

  愚蠢且危險的貿易保護主義——經濟學家如是說

  雖然以鋼鐵業為代表的美國制造業不斷受到政治家的保護,但每一次的政策出臺都受到多方抨擊。而經濟學家的抨擊尤其尖銳,指出這些政策不僅無益,而且危險。

  以奧巴馬的“買美國貨”條款為例。美國彼得森國際經濟研究所的一份報告為該條款的潛在後果做了如下估算:

  如果該條款完全被落實(這本身是很困難的事情),美國鋼鐵制造業將成功保留1000個就業機會。如果該法案按照最初的設想,保護整個美國制造業,被保留的就業機會將會是9000個。這究竟是多大的一個成就?美國的制造業總體上有22萬個崗位,而美國的總體勞動力數量是1.4億。換句話說,從該法案獲益的工人數量佔比微乎其微。

  而該法案的負面影響則寬泛的多。首先,因保護而價格升高的鋼鐵產品會沖擊鋼鐵消費產業,例如汽車、建築業、鐵路、工具制造業等大量行業,引發這些產業的成本攀升,導致削減勞動力。服務業也可能受到間接影響而削減雇員。美國的出口產業也會因成本上升受到打擊。

  同時還有來自其它國家的報復政策。例如,2007年,以加拿大、英國、日本、中國為主的12個貿易國從美國購買的鋼鐵總額為10400億美元。根據計算,這些數額直接和間接帶來的制造業就業機會為6192個。如果這些國家采取全面性報復政策,假設它們把從美國的總進口削減10%,就可以讓美國喪失6萬5千個就業機會。

  不止如此。以上只是短期內在就業方面的顯著效果。長期來看,保護政策造成的價格上揚使公共部門需要負擔額外財政支出,自然會相應削減他們在公共服務方面的支出,例如道路和學校的維護建設。美國出口業由于成本提升而喪失海外市場競爭力,長此以往導致不斷縮減;美國民間鋼鐵消費者也轉向更廉價的國外產品。一旦這些市場結構形成,就會形成路徑依賴,難以扭轉。而這些市場結構的改變都會影響勞動力的轉移,進一步造成制造業萎縮。

  以上討論僅僅局限在產業結構上面,並未觸及到更為重要的一個層面——美國消費者作為美國經濟的基礎。以小布什的2002年鋼鐵進口關稅為例。根據一項計算,在2002年3月到2003年12月期間,美國鋼鐵業從該保護政策中獲利23億美元,挽救了7300個工作機會。但與此同時,美國消費者因為上述各種原因帶來的價格上升需要額外支出62億美元。

  在鋼鐵業的23億額外利潤和消費者的62億額外負擔之間,保護主義傷害的是美國市場的健康。美國經濟以消費經濟為主導,美國人也以美國消費者的巨大購買力為榮。但是這額外的62億美元的負擔損害的是美國消費者的購買力。

  為什麼美國政治家不在乎這些統計數字和經濟理性?為什麼美國民眾,以及那些受傷害的國內產業,無力阻撓這些看起來——至少對經濟學家而言——自殺性的保護政策?

  保護主義背後的政治邏輯

  一個簡單的答案是,對于以上所討論的內容,大部分政治家真的不懂,即便他們配備最優秀的經濟學顧問。但更重要的原因是,政治家遵循的是政治邏輯。

  首先,以2002年鋼鐵關稅為例,為什麼小布什要在2002年3月簽署進口鋼鐵關稅命令,又在2003年底提前兩年取消?答案是2002年下半年的中期選舉。小布什需要為共和黨爭取選票。

  其次,為什麼是鋼鐵業而不是其它制造業?因為鋼鐵產業集中在幾個對選情至關重要的搖擺州——俄亥俄、賓夕法尼亞、西弗吉尼亞。

  再次,為什麼其它受到負面影響的州會允許這種政策出臺?如上所述,受到鋼鐵價格上升,某些產業會受到打擊,而這些產業也可能會集中在某些州,例如汽車業為主的密歇根州、以建築業為主的田納西州等等。為什麼小布什不在乎這些州的損失?因為這些州並非“搖擺州”,他們的選票去向沒有懸念,不會因為這項政策而發生根本變化——本就是傳統“藍州”的密歇根州只會更加傾向于民主黨,而忠誠于共和黨的田納西州也不會因為這樣的傷害而倒戈。

  復次,為什麼會提前取消關稅?因為中期選舉結束後,這些政策的意義就不同了。該政策持續近兩年,足以讓小布什標榜自己為美國鋼鐵業的維護者,而WTO的訴訟案從正式發起訴訟到出臺懲罰性判決需要持續兩年左右。因此在WTO于2003年11月11日宣布將對美國實施20億美元的懲罰(WTO有史以來最大的一項懲罰)後,小布什于12月3日宣布取消該政策,宣稱他已經讓美國鋼鐵業和依賴鋼鐵的其它行業都獲得足夠的時間來完成自我調整,因此圓滿完成任務。既讓美國避免了WTO的懲罰,又獲得政治資本,此政策可謂一舉兩得。事實上WTO也宣稱自己的壓力導致美國提前退讓,也是皆大歡喜。

  最後,為什麼消費者不去反抗?美國消費者額外承受的62億美元和美國的總體經濟健康狀況該誰來負責?這個答案其實更為簡單。以美國3.1億消費者計算,每個消費者平均承受的額外損失是20美元,並且是以近兩年時間為期來計算,因此很難有人親身感受到。

  同樣,保護政策在讓某一個行業獲得巨大利益的同時把損失鋪開到若幹個行業中去,從而使這些行業能夠發起抗議的意願減弱。這些行業越多,能夠形成抗議力量的能力也越弱。相比之下,3.1億消費者為20美元的損失形成集體行動的可能性更是接近于無。

  政治經濟學家稱這個現象為“看得見的受害者”與“看不見的獲益者”之間的較量。在本文的討論中,看得見的受害者是鋼鐵業,看不見的獲益者是美國消費者和其它得益于廉價鋼鐵產品的行業。獲益或受害的背景是自由市場。在政治邏輯的推動下,“看得見的受害者”往往獲勝,因為他們的痛苦顯而易見——誰看到一個破敗關門的工廠和一群抗議的工人而不會感到同情?相比之下,很少有媒體會熱烈追蹤報導那些從自由市場中獲得好處的企業和那些消費者,這些獲益者也沒有興趣勸說別人到大街上為20美元的額外消費而抗議。

  除了這個被奧爾森的《集體行動的邏輯》一書詳細解釋的原因之外,在政治家的任務表上,最為迫切的日程選項從來不是經濟的長遠發展和市場的健康,而是如何讓那些正在被市場擠壓的產業和企業脫困,讓那些失業或面臨失業的工人保住他們的飯碗。對于政治家,保護就業從來都是頭等大事,並且需要在非常短時期內完成。經濟學家可以奢談市場調節,產業轉移,但政治家很少有這樣的時間窗口。這也就是為什麼主張政府介入的凱恩斯會爭辯:“長期來說,我們都將死去。”

  國內觀眾vs.國際敵人

  即使凱恩斯也會承認,政府介入有眾多選項,保護主義是最蠢的一種,如上解釋,也需要另文詳述。但是對于政治家來說,貿易保護主義符合直覺,道義上無可指責,執行起來簡單幹脆,立竿見影。用更為符合市場原則的政策,例如針對特定產業而實施的產業轉型補貼、轉崗培訓等方式耗時耗力,收效緩慢,而且帶來的政治宣稱效果有效。

  換句話說,經濟學上的不正確不等于政治上不正確。關鍵在于,這個政策的聽眾是誰。批評者總是從經濟學的邏輯出發,自由貿易主義者甚至從維護國際經濟秩序的邏輯出發來反駁貿易保護主義,顯然誤解了政治家的角色。

  政治家做決策類似于演員的表演。認清觀眾至關重要。貿易保護主義政策的觀眾是國內大眾,也就是民粹主義的受眾。這些觀眾需要看到的是一個願意挺身為普通大眾利益出頭的英雄。只要這種印象得到滿足,其行為方式可以商榷甚至忽視。同時,這個表演還需要一個攻擊對象,一個共同敵人。外國或外國人,或者和外國人有利益關聯的本國人,往往是最好的選擇,成為觀眾不滿的發泄對象。

  在國內形勢惡化之時,政治家對國際貿易夥伴的攻擊也變得激烈。越是貿易聯系密切的國家越容易成為攻擊目標。這也就部分解釋了為什麼特朗普不遺余力地攻擊中國和德國,卻對俄羅斯情有獨鐘——因為俄羅斯與美國的貿易幾乎可以被忽視,難以成為攻擊目標。

  在這種情形下,針對特朗普這樣的政治家進行理性的解釋和勸說幾乎無用。這並不意味著貿易對抗應該成為一個選項,讓中國真的變成美國民眾眼中的敵人。必須認識到,在攻擊這些貿易夥伴時,特朗普們是在面對著他的國內觀眾表白宣誓。各國除了加強合作,鞏固多邊國際貿易體系的抗壓能力外,真正需要對付的並非是特朗普們而是他的國內觀眾,需要懂得如何讓他的國內觀眾消除敵意。這是一個棘手的任務,除了適當適時的利益讓步,加上宣傳技巧,讓特朗普們用最小的國際成本來獲得足夠的炫耀機會,更重要的是中國本身的市場改革。

  今年4月,美國榮鼎集團(Rhodium Group)和美中關系全國委員會聯合發布的報告顯示,從2010年至2015年,中國對美FDI年均增長32%;2016年更同比飆升200%,達460億美元,突破2015年創下的150億美元的紀錄。和2009年相比,2016年中資企業在美創造的就業數量增長超過9倍,目前已達14萬個工作崗位。目前,中企赴美投資的足跡已遍布全美425個國會選區,僅剩十個選區未見中國投資者的身影。美中關系全國委員會主席斯蒂芬?歐倫斯(Stephen Orlins)在報告的前言中寫道:“這些數據充分表明,中國對美投資是對現任美國政府創造和保護就業政策的有益補充。”他還表示,若中美雙方領導人能克服兩國市場之間的監管和政治障礙,“這些投資將有足夠空間實現進一步增長。”

  這些數據說明,中國本身的市場改革是改變中國在美國形象的根本前提,如德國和日本早期所經歷過的。為中國企業進一步松綁,激發創新能力,充分挖掘美國的市場潛力,進一步推動美國經濟的復蘇,同時鼓勵中國企業改善企業經營管理模式,用更符合國際標準的方式贏得美國民眾的認同,是對抗特朗普們最好的武器。

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