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特朗普攻擊WTO 全球貿易前景堪憂

                                                                           2017-11-14

 

 

  提示:雖然特朗普政府對WTO的攻擊還處于早期階段,迄今只是在上訴機構裁判官人選問題上做文章,但這足以導致諸多擔憂。

 

  慶祝國際條約誕生的生日宴會從來都不熱鬧。但是在最近的一天晚上,當貿易界資深人士匯聚華盛頓羅納德.里根(Ronald Reagan)大樓的前廳里慶祝《關稅與貿易總協定》(General Agreement on Tariffs and Trade,簡稱GATT)誕生70周年的時候——這份簽署于1947年的文件至今指導著國際貿易——眾人的情緒顯然有些傷感。

  在聽了一個又一個演講者贊賞GATT的功績、並警告一股保護主義浪潮可能撲面而來之後,一位資深貿易談判代表抱怨稱:“這更像是守靈,而非生日宴會。”

  不用他多說,原因就坐在幾個街區外的白宮。唐納德?特朗普(Donald Trump)當選美國總統一年後,這位民粹主義房地產大亨正在兌現其撼動國際體系的承諾。從華盛頓的視角看,全球貿易的未來現在似乎主要在于拋棄其輝煌的歷史。

  特朗普在今年1月就職後不久就讓美國退出了《跨太平洋夥伴關系協定》(Trans-Pacific Partnership,簡稱TPP)。TPP是他的前任巴拉克?奧巴馬(Barack Obama)花費多年時間與日本以及另外10個經濟體好不容易談判達成的雄心勃勃的協定,是針對中國崛起做出的戰略回應。

  他要求重新談判已實行23年的《北美自由貿易協定》(NAFTA)以及2012年與韓國簽署的協議,後者旨在幫助鞏固華盛頓在亞洲最為微妙且最為重要的戰略關系之一。特朗普明確表示,任何讓美國出現貿易逆差的貿易夥伴——首先是中國——都應該預料到會有一場艱難談判,目的是實現更均衡的貿易。

  但特朗普還表示將會追求更大的戰利品:作為上世紀90年代以來GATT的繼任者,世界貿易組織(WTO)已經成為全球貿易裁判。特朗普最近在接受福克斯商業頻道(Fox Business)采訪時表示:“WTO是為了除我們之外的所有人的利益建立起來的……他們以你無法想象的方式佔這個國家的便宜。我們輸掉了訴訟,幾乎所有的WTO官司都輸掉了。”

  專家們指出,根據數據,特朗普的觀點是站不住腳的。在美國提交至日內瓦的訴訟中,逾90%都是美國勝訴,盡管在那些美國被訴的案件中,美國敗訴的比例也幾乎是這麼高。盡管對WTO的共識決策過程(要求164個成員國全部同意才能通過決議)感到不滿,但作為佔據主導地位的成員國,美國擁有影響辯論的罕見能力。

  但對于一個將特朗普當選(打著反移民和反貿易旗號的競選活動,為他拉到足夠多的“銹帶”選票)視為發泄美國不滿的借口的行政當局,這些事實是無關緊要的。

  公平地說,對世貿組織的攻擊還處于早期階段,而且在日內瓦的第一線只是以技術官僚的人選為形式。美國正在阻止對七人上訴機構的兩個空缺職位的任命——該上訴機構負責對貿易糾紛做出最終裁定——這可能讓全球貿易裁判機制陷入癱瘓。

  今年12月還會出現第三個空缺職位,2018年9月會產生第四個空缺職位,這將導致該機構只有3名裁判官,分別來自中國、印度和美國。

  依照慣例,審理上訴的三人小組不包括相關國家人員,這將讓上訴機構很難裁決涉及這三個國家的案件,使其實際上陷入癱瘓。

  不清楚美國的願望到底是什麼。但特朗普任命的美國貿易代表羅伯特?萊特希澤(Robert Lighthizer)一直對WTO的爭端解決機制嗤之以鼻。

  上世紀90年代,萊特希澤幫助其政治導師、曾經是共和黨總統候選人的鮑勃?多爾(Bob Dole)推動成立一個美國委員會來審查美國在WTO輸掉的裁決。他提出的一個設想是,如果在五年期間美國在其自己看來被WTO錯誤地判輸三次裁決,美國就得考慮退出這個機構。

  萊特希澤在最近一次演講中以懷念的語氣談到了以前GATT的不具約束力的糾紛解決體系。他還重復了美國長期以來的抱怨,即WTO上訴機構逾越司法管轄權,並開始制定(而不是簡單地闡釋)法律。

  他說:“美國看到有無數例子顯示,多年來這個爭端解決程序真的削弱了我方要求的東西,或者讓我方承擔了我方並不認為自己曾經同意的義務。”

  然而,萊特希澤對WTO及其體系的批評更為廣泛。他現在是華盛頓一種日益流行的觀點的主要鼓吹者,即認為WTO未能約束好中國,使北京方面得以操縱國際貿易體系,以支持本國的經濟崛起。

  萊特希澤表示:“(中國)協調一致的大規模努力,發展經濟、提供補貼、打造國家冠軍企業、強迫轉讓技術,以及扭曲中國乃至整個世界的市場,這一切對世界貿易體系是一個史無前例的威脅。當初設計WTO及其前身GATT不是為了成功管理這種規模的重商主義的。”

  雖然特朗普政府對WTO的攻擊可能還處于早期階段,但這已經引起了美國國內外多邊體制捍衛者的擔憂。

  歐盟貿易專員塞西莉亞.馬姆斯特羅姆(Cecilia Malmstr?m)最近在接受英國《金融時報》采訪時警告稱,美國在WTO爭端解決機制上的立場可能會“從內部殺死WTO”。數天前,WTO總幹事羅伯托.阿澤維多(Roberto Azevêdo)發出了同樣令人沮喪的警告:“如果我們損害這根支柱,我們就是在損害整個系統。這是毋庸置疑的,”他告訴英國《金融時報》。

  曾在里根政府任美國貿易代表、當時是萊特希澤上司的比爾.布羅克(Bill Brock)不認同他的前副手攻擊在二戰後締造的制度——在那之前,保護主義曾加劇上世紀30年代的大蕭條。

  “我們見證過(1930年《斯穆特-霍利關稅法》(Smoot-Hawley Tariff Act))和美國發起的關稅戰爭重創世界經濟,讓我們陷入長達10年、不參加戰爭就無法復蘇的蕭條。”布羅克說:“那種愚蠢的行為讓我們銘記在心。”

  誕生于1995年的WTO創建了一個具有約束力的貿易爭端仲裁機構。“我們非常需要它,因為各國很容易陷入一報還一報的狀態。你用關稅來打擊我,我用更高的關稅來打擊你,如此針鋒相對,沒完沒了。”布羅克說:“那是一種釀成混亂的配方。”

  然而,對WTO功能失常表達擔憂的不僅是美國。

  在2008年“多哈回合”(Doha Round)談判失敗之後,WTO一直在艱難地創新和保持相關性。重要的是,WTO才剛剛開始應對數字貿易和電子商務帶來的問題。

  阿澤維多最近在華盛頓對美國外交關系委員會(Council on Foreign Relations)發表講話時承認,“這個全球體系一直是,也仍將是,‘進展中的工作’”。但這位巴西人也補充道:“我相信它代表了世界為了不使經濟緊張加劇而做出的最佳努力。”

  如果阿澤維多和其他人無法說服唐納德?特朗普接受這個觀點,我們可能真的要用守靈來紀念GATT的下一個重要生日了。

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